Barnevernet i bydel Østensjø gransket
Den granskningen som ble igangsatt i fjor av norsk barnevern, er nå ferdig. Resultatene er offentliggjort og er nok for mange nedslående. Les mer om dette her.
Granskningen er foretatt av et utenforstående konsulentselskap (Rambøll). De har beskrevet fremgangsmåten slik:
Granskningen er foretatt av et utenforstående konsulentselskap (Rambøll). De har beskrevet fremgangsmåten slik:
Problemstillingene i undersøkelsen er i hovedsak belyst gjennom statistikk, intervjuer, saksmappe-gjennomgang, en spørreundersøkelse til alle fylkesmannsembetene og en vurdering av et utvalg henlagte meldinger. I tillegg er dokumenter som blant annet budsjettproposisjoner, styringsdokumenter, forskningsrapporter og tilsynsrapporter gjennomgått. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden fra mai 2011 til mars 2012.
2.1 Statistikk
I undersøkelsen er det brukt statistikk basert på kommunenes rapporteringer som hvert halvår sendes til Barne-, likestillings- og inkluderings-departementet via Fylkesmannen. Kommunenes rapportering gir blant annet informasjon om meldinger og undersøkelser, for eksempel henleggelser og fristoverskridelser, og om oppfølging av barn i fosterhjem. Videre er det benyttet offentlig tilgjengelig statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB), som data fra KOmmune-STat-RApportering (KOSTRA) og befolkningsstatistikk. KOSTRA inneholder data om blant annet hvilke barneverntiltak som brukes, antall fagstillinger og driftsutgiftene i barneverntjenestene. I tillegg er det benyttet data som er bestilt spesielt fra SSB, hovedsakelig for å belyse tiltaksbruken i de enkelte kommuner. Statistikken som er presentert i rapporten, er fra perioden 2007–2011. Foreløpige KOSTRA-data for 2011 ble publisert 15. mars 2012, men reviderte tall for 2011 foreligger ikke fra SSB før i juni 2012. Noe av statistikken er derfor basert på tall fra 2010.
Det er gjennomført to regresjonsanalyser med kommuner som enhet. I kommuner med flere bydeler er gjennomsnittet for bydelene brukt i analysene. Analysene er basert på data fra kommunenes halvårsrapportering og KOSTRA og dessuten SSB-data om kommunenes folkemengde og inntektsnivå i 2010. I de to modellene som er brukt, er de avhengige variablene henholdsvis andelen henleggelser av meldinger og andelen fristoverskridelser i undersøkelser.
De uavhengige variablene er antall fagstillinger, kommunestørrelse, frie inntekter per innbygger og netto driftsutgifter per barn 0–17 år. Analysen er testet for eventuell multikollinearitet. VIF-verdien viste at multikollinearitet ikke er et problem i analysen. Regresjonsanalysen som er gjengitt i rapporten, er gjort med data fra 2010. Tester viser at det ikke har betydning for resultatene om dataene tidsforskyves eller om det brukes gjennomsnittstall for flere år. I tillegg er interkommunalt samarbeid inkludert som uavhengig variabel. En mer omfattende analyse av effekten som er oppnådd ved at kommuner inngår interkommunalt samarbeid, forutsetter blant annet bruk av tidsseriedata med kunnskap om tidspunkt for endring og forventninger om virkninger på kort og lang sikt. Slike analyser vil kunne gi andre resultater.
I figurene som er presentert i rapporten, er begrepet kommune brukt som betegnelse også på barneverntjenestene i de enkelte bydeler i Oslo (15 bydeler), Bergen (8 bydeler) og Trondheim (4 bydeler). Det er i tråd med inndelingen som brukes i halvårsrapporteringen fra kommunene til Fylkesmannen og gir et samlet antall kommuner/ barneverntjenester på 455.
I tre av figurene er det brukt vektet gjennomsnitt for å ta hensyn til at antall meldinger, undersøkelser og barn med hjelpetiltak varierer mellom kommunene.
2.2 Intervjuer og saksmappegjennomgang
Det er gjennomført intervjuer med barneverntjenesten og rådmannen/kommunalsjefen i sju kommuner. I Oslo er det byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester som er intervjuet. Ved valg av kommuner er det lagt vekt på spredning i antall innbyggere, resultater i KOSTRA og til en viss grad geografisk beliggenhet (ulike fylker). Hensikten var å sikre variasjon mellom kommunene i utvalget. Følgende kommuner er besøkt: Lillehammer (Oppland), Kongsvinger (Hedmark), Moss (Østfold), Sandnes (Rogaland), Inderøy (Nord-Trøndelag), Skodje (Møre og Romsdal) og Østensjø bydel (Oslo). Skodje kommune inngår i det interkommunale samarbeidet Storfjorden barnevern.
Til sammen er saksmappene for 155 barn i disse 7 kommunene gjennomgått, 120 saker med hjelpetiltak og 35 saker der barnet er plassert i fosterhjem etter vedtak i fylkesnemnda. Saksmappene er trukket tilfeldig med utgangspunkt i tilsendte lister over klientnummer fra barneverntjenestene. Registreringsskjemaene som ble brukt i saksmappegjennomgangen, ble kvalitetssikret i en pilotundersøkelse hos tre barneverntjenester. I rapporten er det vist til ulike antall saksmapper som følge av at ikke alle saksmappene ga svar på alle spørsmålene i registreringsskjemaet.
I forbindelse med saksmappegjennomgangen ble 111 tiltaksplaner innhentet og analysert. Saksmapper og tiltaksplaner er i hovedsak fra årene 2008–2010. Formålet med intervjuene og saksmappegjennomgangen i kommunene var å belyse barneverntjenestenes arbeid med blant annet meldinger, undersøkelser og oppfølging og å få kommunenes vurdering av årsaker til eventuelle svakheter.
Videre er det gjennomført intervjuer med representanter for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Statens helsetilsyn. Referatene fra intervjuene er verifisert.
2.3 Spørreundersøkelse til fylkesmannsembetene
For å belyse Fylkesmannens tilsyn med de kommunale barneverntjenestene, og for å få embetenes vurdering av årsaker til svakheter i det kommunale barnevernet, er det gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse til alle landets 18 fylkesmannsembeter. I forkant av spørreundersøkelsen ble det sendt brev til fylkesmannsembetene der det ble gitt informasjon om undersøkelsen, og mottakerne ble bedt om å bekrefte hvem som skulle besvare spørsmålene på vegne av embetet. I brevet ble det presisert at spørreundersøkelsen skulle besvares av den/de hos Fylkesmannen med best kjennskap til de kommunale barneverntjenestene.
2.4 Ny vurdering av henlagte meldinger
For å undersøke i hvilken grad barnevernet henlegger meldinger som burde vært undersøkt, ble det gjort en ny vurdering av et utvalg henlagte meldinger. Det ble innhentet 169 henlagte meldinger med tilhørende dokumentasjon fra 39 kommunale barneverntjenester i 18 fylker. Landets barneverntjenester ble delt i to like store grupper, og barneverntjenestene som det ble innhentet meldinger fra, tilhører den gruppen med høyest andel henlagte meldinger. Ved valg av barneverntjenester ble det lagt vekt på at det fra hvert fylke skulle være med barneverntjenester med ulik størrelse. De aller minste barneverntjenestene og de kommunene som ble besøkt i forbindelse med saksmappegjennomgangen, ble ikke inkludert i utvalget.
Meldingene ble vurdert av tre tidligere barnevernledere: Torill Moe (Høgskolen i Nord-Trøndelag), Rita Øymo Solbakk (Høgskolen i Harstad) og Anne-Beth Brekke Tvedt (Bufetat, region øst). Disse personene ble valgt etter anbefaling fra Bufdir, KS og Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO). Alle meldingene er vurdert av to personer.
2.5 Dokumenter
I forbindelse med datainnsamlingen og utarbeidelsen av revisjonskriteriene er blant annet følgende dokumenter gjennomgått:
- budsjettproposisjoner og andre stortingsdokumenter
- rundskriv og veiledere
- departementets tildelingsbrev til Bufdir for årene 2006–2011 og Bufdirs årsrapport for 2010
- departementets og direktoratets felles FoU-strategi (2009–2012) og Bufdirs FoU-planer for 2010 og 2011
- Fylkesmannens årsrapporter for 2010
- forskningsrapporter og faglitteratur
Fylkesmannen gjennomførte i 2011 et landsomfattende tilsyn med de kommunale barneverntjenestene. Per 6. desember 2011 var det offentliggjort 48 tilsynsrapporter, og disse er analysert i denne revisjonen, dvs. at rapportene er gjennomgått og funnene systematisert. Hensikten med analysen var blant annet å undersøke om det var samsvar mellom funnene i tilsynene og funnene i denne revisjonen. Fylkesmannens utvalg av kommuner for tilsyn er i hovedsak basert på en vurdering av risiko for at barneverntjenesten ikke oppfyller lovkravene.
Problemstillingene i undersøkelsen er i hovedsak belyst gjennom statistikk, intervjuer, saksmappe-gjennomgang, en spørreundersøkelse til alle fylkesmannsembetene og en vurdering av et utvalg henlagte meldinger. I tillegg er dokumenter som blant annet budsjettproposisjoner, styringsdokumenter, forskningsrapporter og tilsynsrapporter gjennomgått. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden fra mai 2011 til mars 2012.
2.1 Statistikk
I undersøkelsen er det brukt statistikk basert på kommunenes rapporteringer som hvert halvår sendes til Barne-, likestillings- og inkluderings-departementet via Fylkesmannen. Kommunenes rapportering gir blant annet informasjon om meldinger og undersøkelser, for eksempel henleggelser og fristoverskridelser, og om oppfølging av barn i fosterhjem. Videre er det benyttet offentlig tilgjengelig statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB), som data fra KOmmune-STat-RApportering (KOSTRA) og befolkningsstatistikk. KOSTRA inneholder data om blant annet hvilke barneverntiltak som brukes, antall fagstillinger og driftsutgiftene i barneverntjenestene. I tillegg er det benyttet data som er bestilt spesielt fra SSB, hovedsakelig for å belyse tiltaksbruken i de enkelte kommuner. Statistikken som er presentert i rapporten, er fra perioden 2007–2011. Foreløpige KOSTRA-data for 2011 ble publisert 15. mars 2012, men reviderte tall for 2011 foreligger ikke fra SSB før i juni 2012. Noe av statistikken er derfor basert på tall fra 2010.
Det er gjennomført to regresjonsanalyser med kommuner som enhet. I kommuner med flere bydeler er gjennomsnittet for bydelene brukt i analysene. Analysene er basert på data fra kommunenes halvårsrapportering og KOSTRA og dessuten SSB-data om kommunenes folkemengde og inntektsnivå i 2010. I de to modellene som er brukt, er de avhengige variablene henholdsvis andelen henleggelser av meldinger og andelen fristoverskridelser i undersøkelser.
De uavhengige variablene er antall fagstillinger, kommunestørrelse, frie inntekter per innbygger og netto driftsutgifter per barn 0–17 år. Analysen er testet for eventuell multikollinearitet. VIF-verdien viste at multikollinearitet ikke er et problem i analysen. Regresjonsanalysen som er gjengitt i rapporten, er gjort med data fra 2010. Tester viser at det ikke har betydning for resultatene om dataene tidsforskyves eller om det brukes gjennomsnittstall for flere år. I tillegg er interkommunalt samarbeid inkludert som uavhengig variabel. En mer omfattende analyse av effekten som er oppnådd ved at kommuner inngår interkommunalt samarbeid, forutsetter blant annet bruk av tidsseriedata med kunnskap om tidspunkt for endring og forventninger om virkninger på kort og lang sikt. Slike analyser vil kunne gi andre resultater.
I figurene som er presentert i rapporten, er begrepet kommune brukt som betegnelse også på barneverntjenestene i de enkelte bydeler i Oslo (15 bydeler), Bergen (8 bydeler) og Trondheim (4 bydeler). Det er i tråd med inndelingen som brukes i halvårsrapporteringen fra kommunene til Fylkesmannen og gir et samlet antall kommuner/ barneverntjenester på 455.
I tre av figurene er det brukt vektet gjennomsnitt for å ta hensyn til at antall meldinger, undersøkelser og barn med hjelpetiltak varierer mellom kommunene.
2.2 Intervjuer og saksmappegjennomgang
Det er gjennomført intervjuer med barneverntjenesten og rådmannen/kommunalsjefen i sju kommuner. I Oslo er det byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester som er intervjuet. Ved valg av kommuner er det lagt vekt på spredning i antall innbyggere, resultater i KOSTRA og til en viss grad geografisk beliggenhet (ulike fylker). Hensikten var å sikre variasjon mellom kommunene i utvalget. Følgende kommuner er besøkt: Lillehammer (Oppland), Kongsvinger (Hedmark), Moss (Østfold), Sandnes (Rogaland), Inderøy (Nord-Trøndelag), Skodje (Møre og Romsdal) og Østensjø bydel (Oslo). Skodje kommune inngår i det interkommunale samarbeidet Storfjorden barnevern.
Til sammen er saksmappene for 155 barn i disse 7 kommunene gjennomgått, 120 saker med hjelpetiltak og 35 saker der barnet er plassert i fosterhjem etter vedtak i fylkesnemnda. Saksmappene er trukket tilfeldig med utgangspunkt i tilsendte lister over klientnummer fra barneverntjenestene. Registreringsskjemaene som ble brukt i saksmappegjennomgangen, ble kvalitetssikret i en pilotundersøkelse hos tre barneverntjenester. I rapporten er det vist til ulike antall saksmapper som følge av at ikke alle saksmappene ga svar på alle spørsmålene i registreringsskjemaet.
I forbindelse med saksmappegjennomgangen ble 111 tiltaksplaner innhentet og analysert. Saksmapper og tiltaksplaner er i hovedsak fra årene 2008–2010. Formålet med intervjuene og saksmappegjennomgangen i kommunene var å belyse barneverntjenestenes arbeid med blant annet meldinger, undersøkelser og oppfølging og å få kommunenes vurdering av årsaker til eventuelle svakheter.
Videre er det gjennomført intervjuer med representanter for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Statens helsetilsyn. Referatene fra intervjuene er verifisert.
2.3 Spørreundersøkelse til fylkesmannsembetene
For å belyse Fylkesmannens tilsyn med de kommunale barneverntjenestene, og for å få embetenes vurdering av årsaker til svakheter i det kommunale barnevernet, er det gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse til alle landets 18 fylkesmannsembeter. I forkant av spørreundersøkelsen ble det sendt brev til fylkesmannsembetene der det ble gitt informasjon om undersøkelsen, og mottakerne ble bedt om å bekrefte hvem som skulle besvare spørsmålene på vegne av embetet. I brevet ble det presisert at spørreundersøkelsen skulle besvares av den/de hos Fylkesmannen med best kjennskap til de kommunale barneverntjenestene.
2.4 Ny vurdering av henlagte meldinger
For å undersøke i hvilken grad barnevernet henlegger meldinger som burde vært undersøkt, ble det gjort en ny vurdering av et utvalg henlagte meldinger. Det ble innhentet 169 henlagte meldinger med tilhørende dokumentasjon fra 39 kommunale barneverntjenester i 18 fylker. Landets barneverntjenester ble delt i to like store grupper, og barneverntjenestene som det ble innhentet meldinger fra, tilhører den gruppen med høyest andel henlagte meldinger. Ved valg av barneverntjenester ble det lagt vekt på at det fra hvert fylke skulle være med barneverntjenester med ulik størrelse. De aller minste barneverntjenestene og de kommunene som ble besøkt i forbindelse med saksmappegjennomgangen, ble ikke inkludert i utvalget.
Meldingene ble vurdert av tre tidligere barnevernledere: Torill Moe (Høgskolen i Nord-Trøndelag), Rita Øymo Solbakk (Høgskolen i Harstad) og Anne-Beth Brekke Tvedt (Bufetat, region øst). Disse personene ble valgt etter anbefaling fra Bufdir, KS og Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO). Alle meldingene er vurdert av to personer.
2.5 Dokumenter
I forbindelse med datainnsamlingen og utarbeidelsen av revisjonskriteriene er blant annet følgende dokumenter gjennomgått:
- budsjettproposisjoner og andre stortingsdokumenter
- rundskriv og veiledere
- departementets tildelingsbrev til Bufdir for årene 2006–2011 og Bufdirs årsrapport for 2010
- departementets og direktoratets felles FoU-strategi (2009–2012) og Bufdirs FoU-planer for 2010 og 2011
- Fylkesmannens årsrapporter for 2010
- forskningsrapporter og faglitteratur
Fylkesmannen gjennomførte i 2011 et landsomfattende tilsyn med de kommunale barneverntjenestene. Per 6. desember 2011 var det offentliggjort 48 tilsynsrapporter, og disse er analysert i denne revisjonen, dvs. at rapportene er gjennomgått og funnene systematisert. Hensikten med analysen var blant annet å undersøke om det var samsvar mellom funnene i tilsynene og funnene i denne revisjonen. Fylkesmannens utvalg av kommuner for tilsyn er i hovedsak basert på en vurdering av risiko for at barneverntjenesten ikke oppfyller lovkravene.
Problemstillingene i undersøkelsen er i hovedsak belyst gjennom statistikk, intervjuer, saksmappe-gjennomgang, en spørreundersøkelse til alle fylkesmannsembetene og en vurdering av et utvalg henlagte meldinger. I tillegg er dokumenter som blant annet budsjettproposisjoner, styringsdokumenter, forskningsrapporter og tilsynsrapporter gjennomgått. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden fra mai 2011 til mars 2012.